Тема 4. Нормативно-правове забезпечення та організація планово-прогнозної роботи в Україні

План лекції

1. Етапи становлення та формування нормативно-правової бази для системи планово-прогнозних документів в Україні

2. Організація планування на державному та регіональному рівнях

3. Етапи розробки прогнозних та планових документів в Україні

Аналізуючи чинні документи з питань запровадження в країні планово-прогнозної діяльності, слід відмітити, що з моменту отримання Україною незалежності база нормативно-правових документів зазначеного напрямку починається активно формуватися лише з 2000 року. Про це свідчить хронологія прийняття основних документів, що регламентують планування та прогнозування в Україні на державному і регіональному рівні.

У 1996 році статтею 116 Конституцією України за Кабінетом Міністрів України закріплена розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; статтею 119 за місцевими державними адміністраціями закріплено забезпечення на відповідній території виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони Довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку.

У 1997 році Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст.44) до повноважень місцевих державних адміністрацій в галузі соціально-економічного розвитку належить розробка проектів програм соціально-економічного розвитку і подання їх на затвердження відповідній раді, забезпечення їх виконання. Одночасно Міністерством економіки України схвалені Методичні рекомендації з розробки програм соціально-економічного розвитку регіону, в яких визначені принципи і методи розроблення проектів зазначених програм.

У 1998 році Вченою Радою НДЕІ Мінекономіки України схвалені Методичні рекомендації з розробки програм соціально-економічного і культурного розвитку міста та адміністративного району .

У 1999 році прийняття Законів України “Про місцеві державні адміністрації (ст. 17) та “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст.44) визначило серед повноважень місцевих державних адміністрацій в галузі соціально-економічного розробку проектів програм соціально-економічного розвитку і подання їх на затвердження відповідній раді, з подальшим забезпеченням їх виконання.

У 2000 році Закон України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” визначив правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складової частини загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку держави. Закон встановив загальний порядок розроблення, затвердження та виконання зазначених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, а також права та відповідальність учасників державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України.

У 2001 році Президент України своїм Указом затвердив Концепцію державної регіональної політики України, в якій були визначені основні принципи державної регіональної політики як складової частини національної стратегії соціально-економічного розвитку України, окреслені завдання та механізми державного регулювання у сфері реалізації державної регіональної політики.

У 2002 році Законом України “Про Генеральну схему планування території України” визначені пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі. Поряд з цим Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України затверджені Методичні рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку, якими встановлений єдиний порядок та основні методичні засади розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями регіональних стратегій розвитку.

У 2003 році Кабінет Міністрів України затверджує Порядок розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету, в якому визначений перелік основних прогнозних і програмних документів держави, їх структура та порядок розроблення.

З метою узгодження інтересів держави і регіонів щодо розробки заходів з нарощування доходів бюджету на відповідній території та стимулювання розвитку регіонів спільним наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації України створюється Міжвідомча робоча група з аналізу основних показників економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Започатковані щорічні співбесіди з керівництвом областей з підготовки пропозицій щодо формування проекту Державного бюджету України та Державної програми соціально-економічного розвитку України.

Одночасно Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України затверджуються Тимчасові методичні рекомендації щодо розроблення державних цільових програм, в яких представлені організаційно-методичні засади процесу розробки зазначених документів.

У 2004 році прийнятий Закон України “Про державні цільові програми”, який чітко окреслює порядок розроблення, затвердження та виконання державних цільових програм, а також коло учасників та відповідальних виконавців цього процесу.

У 2005 році затверджений Закон України “Про стимулювання розвитку регіонів”, який визначає правові, економічні та організаційні засади реалізації державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів та подолання репресивності територій.

Однак, прийняті документи мають низку певних недоліків, а саме:

Суперечливість положень;

Невідповідність сучасним умовам господарювання;

Численні неузгодження;

Тривалий термін прийняття нормативно-правових та підзаконних актів;

Можливість подвійного тлумачення;

Відсутність системного підходу до формування законодавчої та нормативно-правової бази.

Неврегульованість у розмежуванні повноважень між органами виконавчої влади на місцях та органами місцевого самоврядування, між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня (село, селище, місто, район у місті, район, область) та забезпечення виконання делегованих повноважень постійно призводить до виникнення конфліктних ситуацій при вирішенні питань місцевого і регіонального розвитку. В окремих регіонах посилюється адміністративний тиск на посадових осіб органів місцевого самоврядування з боку керівників місцевих органів виконавчої влади.

У сфері повноважень з соціально-економічного розвитку місцева державна адміністрація розробляє програми соціально-економічного розвитку відповідних територій та вносить пропозиції до проектів державних програм розвитку України, довгострокових прогнозів та проектів індикативних планів розвитку відповідних галузей, а також звітує про їх виконання перед відповідними радами. Зрозуміло, що ця робота потребує ретельного аналізу існуючих в регіоні тенденцій, а як відомо основним офіційним джерелом для економічного аналізу сьогодні виступають статистичні дані. Як відомо, будь який план або прогноз починається зі здійснення аналітичної ситуації, що склалася в країні, регіоні, галузі за певний період часу. Поряд з цим, методичне забезпечення розробки планів та прогнозів на регіональному рівні практично не відповідає реаліям сьогодення. Зокрема, методичні рекомендації з розробки програм соціально-економічного розвитку регіону схвалені Міністерством економіки України у 1997 році практично втратили свою актуальність оскільки не враховують зміни, які сталися в народногосподарському комплексі держави та регіонів. В першу чергу, це стосується змін, які відбулися в агропромисловому комплексі (формування нових інституцій аграрного ринку, ліквідація колгоспів і радгоспів, активний розвиток фермерських господарств, зміни у статистичному обліку тощо), промисловому виробництві (зміна форм власності, створення класифікатора видів економічної діяльності, скасування окремих показників розвитку товарного виробництва), формування сектору малого і середнього бізнесу.

Прийняття у 2003 році Постанови Кабінету Міністрів України “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету” дало змогу узгодити більшість організаційних питань в процесі підготовки програм соціально-економічного розвитку та бюджетів різних рівнів. Був визначений перелік основних прогнозних і програмних документів держави, їх структура та порядок розроблення.

Водночас Міністерством економіки України запроваджені щорічні співбесіди з представниками регіонів під час яких кожен регіон захищає розрахункові показники розвитку власної території для формування регіонального зрізу державної програми соціально-економічного розвитку України. Але з моменту отримання Україною незалежності зазначена програма жодного разу не була прийнята Верховною Радою, хоча чинним законодавством регламентується її прийняття одночасно з державним бюджетом. Тобто фактично нанівець зводиться не тільки кропітка робота структурних підрозділів центральних органів виконавчої влади та регіонів України, а й наміри держави щодо визначення пріоритетних напрямків роботи на рік та їх фінансового підкріплення. Таким чином спрацьовує принцип коли не гроші розподіляють на визначені заходи, а скорочують кількість заходів, щоб вписатися у виділений обсяг коштів.

Поступове впровадження положень Бюджетного Кодексу України щодо формування бюджету розвитку місцевих бюджетів лише підтвердили той факт, що потреба в коштах завжди перевищує можливості не тільки обласних, але і державного бюджетів. Зокрема одним із джерел надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів є субвенція з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів, яка переважно надходить з державного бюджету і розподіляється в регіонах по головних розпорядниках коштів. Але до цього часу не існує єдиного порядку формування переліку об’єктів, які необхідно фінансувати за кошти бюджету розвитку і саме тому його основу формують переважно об’єкти незавершеного будівництва соціальної інфраструктури, введення в експлуатацію яких хоч і вирішує проблеми надання соціальних послуг, але і створює додаткове навантаження на місцеві бюджети.

Щодо наявності в Україні законодавчого забезпечення стратегічного планування, то воно втілено лише у Методичних рекомендаціях щодо формування регіональних стратегій розвитку, затверджених наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України ще у 2002 році. А в Законі України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” жодного слова немає про існування або запровадження в Україні зазначеного напрямку. Актуальність цієї проблеми підкріплюється ще тим, що прийняття нарешті у вересні 2005 року Закону України “Про стимулювання розвитку регіонів” вимагає саме розробки регіональних стратегій, які б узгоджувалися з загальнодержавними інтересами і, шляхом укладання угод між Кабінетом Міністрів України та обласними радами, давали можливість отримати фінансову підтримку для вирішення місцевих проблем.

Слід також зазначити, що Законом України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”, прийнятому ще у 2000 році було доручено Кабінету Міністрів України розробити методичні рекомендації з розробки регіональних прогнозів, але до цього часу цей пункт залишається не виконаним.

Прийняття Закону України “Про державні цільові програми” нарешті дозволило упорядкувати процес розробки та прийняття державних цільових програм, кількість яких практично не відповідала якості їх реалізації. Не зважаючи на запровадження Кабінетом Міністрів України у 2002 році мораторію на розробку державних цільових програм щороку приймалося до 10 програм, цілі яких фактично залишалися задекларованими на папері і через відсутність фінансування не мали можливості бути реалізованими. Свого часу Міністерство економіки України зробило спробу провести інвентаризацію державних цільових програм та запропонувало органам виконавчої влади визначитися щодо доцільності продовження окремих програм. Щороку, розробляючи проект Державної програми соціально-економічного розвитку України Міністерство економіки України формує перелік програм, які потребують фінансування з державного бюджету у плановому періоді. Потреба у фінансуванні коливається від 5 до 100 мільйонів гривень відповідно до масштабів проблем, але фактично фінансується з державного бюджету 10-50% від передбачених обсягів.

Сучасний стан національної економіки зумовлює необхідність подальшого вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку та запровадження стратегічного планування роботи в органах виконавчої влади, яке передбачає планування заходів з розроблення прогнозних документів, розроблення, реалізації та контролю за виконанням програмних документів, що визначають цілі соціально-економічного розвитку держави та шляхи їх досягнення. Саме тому, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.10.2006р. №504 була схвалена Концепція вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України.

Організація планово-прогнозної роботи на різних рівнях управління можна умовно представити схематично (див. схема 4.1). Функції та повноваження у сфері планування для кожного органу влади визначаються у відповідних нормативно-правових документах, зокрема положеннях про орган.

Одночасно види, порядок та терміни розробки прогнозно-планових документів, а саме прогнозів та програм на коротко-, середньо-, та довгострокову перспективу визначаються Постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2003 р. № 621 ”Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту Державного бюджету”.

Схема 4.1. Взаємодія органів влади при розробці прогнозно-програмних документів

Таблиця 4.1.

Порядок розробки програмних документів